Allgemeine Beiträge
Zur Verfassungsbeschwerde der IFS Wentorf bei Hamburg:
Die Willkür von Straßenbaubeiträgen/
Eine Auseinandersetzung mit dem Urteil des OVG Schleswig vom 19. 5. 2010
Von Dr. Ernst Niemeier
Das OVG Schleswig behauptet, dass ein Straßenausbau Grundstückseigentümern einen besonderen Vorteil bringe, der Straßenbaubeiträge rechtfertige.
Wenn diese Behauptung, dass ein besonderer Vorteil für Grundstückseigentümer vorliege, nicht stimmt, entfällt die Rechtfertigung von Straßenbaubeiträgen. Dann bedeutet die Erhebung von Beiträgen, dass Grundstückseigentümer willkürlich belastet werden. Diese Willkür stellt einen Verstoß gegen Artikel 3 GG und Artikel 14 GG dar.
Außerdem handelt es sich um einen Verstoß gegen das Übermaßverbot, weil das Ziel der Beitragserhebung nicht erreicht werden kann: den Ausgleich von Vorteil und Beitrag zu erreichen, weil ein Vorteil nicht vorliegt.
Tatsächlich gibt es keinen besonderen Vorteil des Straßenausbaus für Grund-stückseigentümer. Das lässt sich erstens an der Unhaltbarkeit der Vorteilskonstruktion des OVG erkennen. Zweitens widerlegt der Kenntnisstand der für diese Fragen zuständigen Finanzwissenschaft die Möglichkeit, dass normalerweise ein besonderer Vorteil für Grundstückseigentümer zugerechnet werden kann.
Zur unhaltbaren Vorteilskonstruktion des OVG:
Das OVG stellt in seinem Urteil fest (S. 9), dass nach seiner Rechtsprechung in der Vergangenheit die Beitragspflicht anknüpft „an dem Vorteil (an), der dem Grundstück durch den Ausbau der öffentlichen Einrichtung Straße deshalb zuwächst, weil es zur Straße in einer besonderen räumlich engen Beziehung steht.
Im Ausbaubeitragsrecht ist diese besondere Beziehung darin begründet, dass diese bestimmten Grundstücke sich von allen anderen darin unterscheiden, dass aufgrund ihrer räumlich engen Beziehung zur Einrichtung erfahrungsgemäß angenommen werden kann, dass von ihnen aus die Verkehrseinrichtung im stärkeren Umfang in Anspruch genommen werden kann als von anderen Grundstücken und dass dies zur Steigerung ihres Gebrauchswertes führt, die für die anderen Grundstücke nicht in vergleichbarer Weise eintritt“.
Die Begründung des Gerichts für einen besonderen Vorteil des Straßenausbaus für Grundstückseigentümer ist unhaltbar.
Die Behauptung, dass der Straßenausbau die Nutzung der Straße vom Grundstück aus steigere, ist mehr als fragwürdig. Die Nutzung hängt primär von den Nutzungszielen ab und nicht vom besseren oder schlechteren Straßenzustand.
Darüber hinaus macht das Gericht den Vorteil der Grundstückseigentümer an der ausgebauten Straße von einem Vergleich mit der Nutzung von den Grundstücken an den nicht ausgebauten Straßen aus abhängig, was sachlich falsch und logisch unzulässig ist. Da es bei der Vorteilsermittlung um die Kostenaufteilung des Straßenbaus geht, könnte ein besonderer Vorteil – wenn er denn zurechenbar wäre – nur aus einem Vergleich zwischen den Vorteilen aller Straßennutzer , nicht aber aus einem Vergleich mit nicht betroffenen Grundstücken abgeleitet werden. Wenn also die Nutzungshäufigkeit nicht steigt und ein Vergleich mit nicht betroffenen Grundstücken nicht möglich ist, fällt die Vorteilskonstruktion des Gerichts in sich zusammen.
Das Gericht führt an dieser Stelle zusätzlich den Begriff des Gebrauchswertes des Grundstücks ein und behauptet, dass der Gebrauchswert des Grundstücks an der ausgebauten Straße im Vergleich zum Gebrauchswert an der nicht ausgebauten Straße steige. Es ist nicht nachzuvollziehen, weshalb Grundstücke, die nicht an der ausgebauten Straße liegen, einen Einfluss auf die Gebrauchswertentwicklung der Grundstücke an der ausgebauten Straße haben sollen. Wenn es eine Gebrauchswertsteigerung gäbe, folgte sie aus dem verbesserten Zustand der ausgebauten Straße.
Der Gebrauchswert, mit dem das Gericht argumentiert, ist aber nicht nur wegen des nicht nachvollziehbaren Vergleichs mit nicht betroffenen Grundstücken merkwürdig. Es ist auch unklar, was er überhaupt besagt. Und er ist auch völlig überflüssig. Denn seine behauptete Steigerung wird durch die behauptete stärkere Inanspruchnahme der Straße verursacht. Es scheint so, dass der Begriff „Gebrauchswert“ eingeführt wurde, um unbedingt einen Bezug zum Grundstück herstellen und auf diese Weise einen Vorteil für das Grundstück konstruieren zu können, der dann einen Straßenbaubeitrag rechtfertigen soll.
Der eigentliche Grund für den behaupteten Vorteil der Grundstückseigentümer ist in der Argumentation des Gerichts die stärkere Nutzung der Straße, die die behauptete Gebrauchswertsteigerung zur Folge hat. Wenn man nun die – wie bereits dargestellt – unrealistische Steigerung der Inanspruchnahme der Straße streicht, bleibt die bloße Inanspruchnahme, d. h. die bloße Nutzung der Straße übrig. Sie verbessert sich nach dem Ausbau zwar, weil die Straße ebener, weniger löchrig ist. Aber diesen Vorteil haben alle Straßennutzer. Einen besonderen Vorteil für Grundstückseigentümer gibt es nicht.
Abgesehen von diesen logischen und faktischen Schwierigkeiten, erfüllt die schwülstige, inhaltsleere Vorteilsbegründung nicht die Anforderungen, die ein Vorteil erfüllen muss, wenn er gemäß Äquivalenzprinzip eine entsprechende besondere Belastung der Grundstückseigentümer rechtfertigen soll.
Die Steuerrechtler Professor Klaus Tipke und Professor Joachim Lang definieren in ihrem Standardwerk „Steuerrecht“: Beiträge sind hoheitlich zur Finanzbedarfsdeckung auferlegte Aufwandsersatzleistungen … Der Aufwandsersatz wird erhoben, weil (kausale Verknüpfung!) eine konkrete Gegenleistung, ein konkreter wirtschaftlicher Vorteil in Anspruch genommen werden kann“ (Klaus Tipke/Joachim Lang: Steuerrecht, 19. Auflage 2008, S. 53). Tipke/Lang betonen zum einen die Notwendigkeit der kausalen Verknüpfung und zum anderen die Notwendigkeit des Vorliegens einer konkreten Gegenleistung, eines konkreten wirtschaftlichen Vorteils.
Die vom Gericht formulierte „besonders enge räumliche Beziehung“ ist sehr nebulös und stellt keine konkrete Gegenleistung, keinen konkreten wirtschaftlichen Vorteil dar. Auch die ominöse Gebrauchswertsteigerung ist unkonkret, ganz abgesehen von den oben dargestellten logischen Schwierigkeiten und davon, dass sie – wie bereits angedeutet – nicht der eigentliche Grund für den behaupteten Vorteil ist.
Wenn also die Nutzung oder Nutzungsmöglichkeit der Straße durch den Grundstückseigentümer der eigentlich gesehene Vorteil ist, dann ist zu prüfen, in welchem Verhältnis die Nutzung oder Nutzungsmöglichkeit des Grundstückseigentümers zu Nutzung und Nutzungsmöglichkeit der anderen Straßennutzer steht.
Denn ein Beitrag ist ja nur gerechtfertigt, wenn der Grundstückseigentümer einen besonderen Nutzen hat. Die zu prüfende Nutzenzurechnung verkompliziert sich noch erheblich, wenn man – ausgehend von der Kehrseite des Nutzens: der Abnutzung – berücksichtigt, dass die Straßen von unterschiedlich schweren Fahrzeugen sehr unterschiedlich abgenutzt werden.
Der Abnutzungsgrad ist eine Funktion der 4. Potenz der Achslast, so dass ein schwerer LKW die Straße vieltausendfach stärker abnutzt als ein normaler PKW. Es ist leicht ersichtlich, dass die Möglichkeit eines besonderen Vorteils der Grundstückseigentümer schwindet, wenn man bedenkt, dass selbst in ruhigen Wohnstraßen mehrmals wöchentlich schwere LKW fahren, die der Daseinsvorsorge dienen. Über all diese Einwendungen und Bedenken hinaus stellt sich die Grundsatzfrage, ob eine differenzierte Nutzenzurechnung überhaupt möglich ist.
Um es vorwegzunehmen: Die Darstellung des Wissensstandes der für diese Frage eigentlich zuständigen Finanzwissenschaft wird es belegen, dass eine Nutzen- oder Vorteilszurechnung an einzelne Verkehrsteilnehmer nicht praktikabel möglich ist. Auch die Steuerrechtler Klaus Tipke und Joachim Lang stellen klar fest, dass der Nutzen, den der Einzelne durch Leistungen des Ge- meinwesens erzielt – Straßen sind solche Leistungen des Gemeinwesens – „nicht praktikabel messbar und individuell zurechenbar“ ist (Klaus Tipke/Joachim Lang: Steuerrecht, 12. Auflage 1989, S. 30).
Zur finanzwissenschaftlichen Sicht der öffentlichen Verkehrswege
Straßen sind „öffentliche Güter“, die sich durch zwei Kriterien auszeichnen: Erstens die Nichtausschließbarkeit von der Nutzung und zweitens die Nichtrivalität im Konsum (der Nutzung) (vgl. Wolfgang Scherf: Öffentliche Finanzen, Stuttgart 2009, S. 7).
Der Finanzwissenschaftler Horst C. Recktenwald spezifiziert die Nichtausschließbarkeit mit dem Hinweis: „Die Nichtausschließbarkeit, d. h. die mehr oder minder große Unteilbarkeit der öffentlichen Güter lässt einen Ausschluss nicht zu oder ihn unzweckmäßig erscheinen“ (Horst C. Recktenwald: Wörterbuch der Wirtschaft, Stuttgart 1990, S. 438).
Als Beispiele nennt er dann neben der inneren und äußeren Sicherheit das „städtische Verkehrsnetz“. Der Finanzwissenschaftler Wolfgang Scherf führt zu den Kriterien der öffentlichen Güter weiter aus: „Nichtausschließbarkeit hat zur Folge, dass derjenige, der das öffentliche Gut bereitstellt, andere nicht von der Nutzung ausschließen kann, selbst wenn diese sich nicht an den Bereitstellungskosten beteiligen.
Nichtrivalität bedeutet, dass der Nutzen, den der einzelne aus einem öffentlichen Gut zieht, nicht dadurch sinkt, dass andere das Gut ebenfalls nutzen“ (Wolfgang Scherf: Öffentliche Finanzen, a. a. O., S. 7).
Nichtauschließbarkeit von der Nutzung und Nichtrivalität in der Nutzung der Straßen bedeuten, dass eine individuelle Nutzenzurechnung nicht möglich ist, und zwar weder den Fremdnutzern noch den Grundstückseigentümern oder den Mietern. Alle nutzen die Straßen, ohne dass der Vorteil klar erkennbar wird, den der Einzelne von der Straße hat. Wenn aber kein Vorteil praktikabel ermittelbar ist, kann das Äquivalenzprinzip nicht angewandt werden, dürfen Beiträge mangels Zurechnungsgrundlage nicht erhoben werden. Denn Beiträge dienen dem Ausgleich erzielter Vorteile.
Wolfgang Scherf stellt zur Anwendung des Äquivalenzprinzips fest: „Das Äquivalenzprinzip, auch Vorteils- oder Nutzenprinzip genannt, läuft darauf hinaus, öffentliche Ausgaben durch Entgelte oder entgeltähnliche Abgaben zu finanzieren. Dies setzt wiederum voraus, dass sich die Staatsleistungen technisch für eine Entgeltfinanzierung eignen; insbesondere muss es sich um zurechenbare Leistungen handeln“ (Öffentliche Finanzen, a. a. O., S. 191).
Die Zurechenbarkeit des Nutzens von Straßen an die einzelnen Verkehrsteilnehmer aber ist – wie vorher dargelegt – nicht gegeben. Deshalb formuliert Wolfgang Scherf in dem Abschnitt „Grenzen des Äquivalenzprinzips: „… kann abseits der Sozialversicherung wahrscheinlich nur ein
kleiner Teil der öffentlichen Ausgaben durch Entgelte finanziert werden. Aus technischen Gründen scheiden schon alle staatlichen Aktivitäten aus, die auf die Bereitstellung (reiner) öffentlicher Güter gerichtet sind. Die Nichtrivalität im Konsum und die Nichtanwendbarkeit des Ausschlussprinzips laufen darauf hinaus, dass eine individuelle Abgeltung durch die Nutzer kaum in Betracht kommt … Dem einzelnen Bürger kann in der Regel keine Leistungsmenge zugeordnet werden, die als Bemessungsgrundlage dienen könnte“ (Öffentliche Finan- zen, a. a. O., S. 194).
Zu den einzelnen Bürgern, für die die Nichtanwendbarkeit des Äquivalenzprinzips gilt, zählen natürlich auch die Grundstückseigentümer, die die Straße nicht anders nutzen als alle anderen Nutzer auch. Wenn aber trotz Unkenntnis des Nutzens oder Vorteils, den der Einzelne von der Straßennutzung hat, ein Beitrag erhoben wird, stellt das reine Willkür dar.
Aus allen genannten Gründen hat auch der Finanzwissenschaftler Professor Heinz Haller schon früh festgestellt: „Sind das Straßennetz und das System der zugehörigen Versorgungsleitungen der Gemeinde gleichmäßig ausgebaut für den gesamten Siedlungsbereich, so hat es wenig Sinn, von Sondernutzen zu sprechen, die Grundstückseigentümer von ‚ihrem‘ Straßenstück … haben. Alle Gemeindebürger sind Nutznießer der gesamten Anlage … Es ist berechtigt, zu ihrer Finanzierung Abgaben heranzuziehen, die alle Gemeindebürger belasten“ (Heinz Haller: Die Steuern, Tübingen 1964, S. 27; letzte Auflage 1980).
Diese grundsätzlichen Erkenntnisse der für diese Frage zuständigen Finanzwissenschaft darf die Verwaltungsrechtsprechung nicht ignorieren. Wenn sie es tut, wäre das dem Fall vergleichbar, in dem ein Verfahren wegen Körperverletzung anhängig ist und die Ärzte schwere Verletzungen diagnostiziert haben, die Richter sich über diese Diagnose aber mit einer eigenen handgestrickten eigenen Diagnose hinwegsetzen, die lautet, dass keine Verletzungen vorliegen.
Wenn die Verwaltungsgerichte so handeln, überschreiten sie ihre Kompetenz und legalisieren Willkür. Dabei scheint es, das ihre handgestrickte Konstruktion teleologisch konzipiert ist: Sie wollen auf Biegen oder Brechen, vielleicht aus falsch verstandenen fiskalischen Motiven, einen Straßenbaubeitrag rechtfertigen. Fiskalische Motive aber können niemals die Verletzung von Grundrechten rechtfertigen. Deshalb darf die scheinlegalisierte Willkür durch das OVG keinen Bestand haben.
Dass Straßenbaubeiträge aus den dargestellten Gründen nicht erhoben werden dürfen, sehen auch der zitierte Finanzwissenschaftler Wolfgang Scherf und der zitierte Steuerrechtler Klaus Tipke so. Sie haben mir persönlich bestätigt, dass sie Straßenbaubeiträge aus den dargestellten Gründen für unzulässig halten.
Zur Abweisung des Normenkontrollverfahrens vor dem OVG
Die Rechtsprechung des OVG ist nicht haltbar. Denn erstens begründet das Gericht die Abweisung des IfS-Antrages mit einem besonderen Vorteil für Grundstückseigentümer, der vom ihm konstruiert wurde, den es aber nicht wirklich gibt. Der Konstruktion liegt zum einen eine falsche Tatsachenbehauptung zugrunde und zum anderen wird in ihr ein logisch nicht zulässiger Vergleich angestellt. Zweitens missachten die Verwaltungsrichter sowohl den Wissensstand der für öffentliche Abgaben eigentlich zuständigen Finanzwissenschaft als auch den der Steuerrechtswissenschaft und der Staatsrechtswissenschaft (vgl. im Archiv „Die Willkür von Straßenbaubeiträgen“). Die Erklärung dafür liefert vielleicht die Tatsache, dass Verwaltungsrichter für öffentliche Abgaben grundsätzlich nicht zuständig sind. Nur weil die Kommunalparlamente, die die Beitragssatzungen beschließen, merkwürdigerweise als Teil der Verwaltung gesehen werden, landen deren Arbeitsergebnisse – in diesem Fall die Satzungen – im Streitfall bei den Verwaltungsgerichten.
Die Unhaltbarkeit des vom Gericht konstruierten besonderen Vorteils ergibt sich einmal aus der falschen Tatsachenbehauptung, dass die Straße nach der Straßenerneuerung von den betroffenen Grundstücken aus häufiger benutzt werde. Die Häufigkeit der Nutzung hängt jedoch in Wirklichkeit von den persönlichen (Einkäufe, Besuche) und beruflichen, (Fahrt zum Arbeitsort, …) und sonstigen Zielen ab. Zum anderen wird ein unzulässiger Vergleich zwischen Grundstücken an der ausgebauten Straße und („anderen“) Grundstücken an nicht betroffenen Straßen vorgenommen.
Da die „anderen“ Grundstückseigentümer für die Belastung mit Straßenbaukosten nicht in Frage kommen, dürfen sie für die Ermittlung des besonderen Vorteils nicht herangezogen werden. Vielmehr muss der Vergleich zwischen den Grundeigentümern als Nutzern und den übrigen Nutzern angestellt werden, um einen besonderen Vorteil ermitteln zu können, der zu einer besonderen Belastung in Form eines Straßenbaubeitrages führt. Diesen notwendigen Vergleich – wenn denn Vorteile überhaupt zurechenbar wären – stellt das Gericht nicht an.
Ein solcher Vergleich ist allerdings gar nicht möglich, weil – wie die zuständige Finanzwissenschaft es formuliert – die Straßen „öffentliche Güter“ sind, deren Nutzen oder Vorteil einzelnen Straßennutzern grundsätzlich nicht zugerechnet werden kann. Dass einer Vielzahl von Fahrzeugen, die in willkürlicher Folge und mit einem ganz unterschiedlichen Nutzen – schwere LKW nutzen die Straßen wegen der Abnutzung gemäß der vierten Potenz der Achslast tausendfach stärker ab als PKW – ein Nutzen oder Vorteil nicht zugerechnet werden kann, sagt auch schon der normale gesunde Menschenverstand. Auch die Steuerrechtler bestätigen, dass sie eine konkrete Vorteilszurechnung in der Regel für unmöglich halten. Namhafte Staatrechtswissenschaftler nennen die von den Finanzwissenschaftlern als „öffentliche Güter“ bezeichneten öffentlichen Leistungen „allgemeine Staatsaufgaben“. Sie seien nach den Vorgaben des Grundgesetzes prinzipiell steuerlich zu finanzieren.
Die Verwaltungsrichter werden auf die gut begründete Sicht der Finanzwissenschaftler, Steuerrechtler und Staatsrechtler einschwenken müssen, zumal ihre eigene Vorteilskonstruktion unhaltbar, ja unsinnig ist. Ihre Unkenntnis der Regeln und Prinzipien des öffentlichen Abgabensystems, die grundrechtliche Bedeutung haben, und ihre offenbare Orientierung an fiskalischen Erwägungen resultieren wohl aus der schon angesprochenen Tatsache, dass sie eigentlich für das öffentliche Abgabensystem nicht zuständig sind.
Ansprechpartner für das Normenkontrollverfahren ist:
Dr. Ernst Niemeier
21465 Wentorf bei Hamburg
Telefon: 040 720 7500
Mail: ernst.niemeier@t-online.de